Функціональне правонаступництво – великий міф сучасної правозастосовної практики

Поділитися:
The following two tabs change content below.

Ірина Кременовська

кандидат юридичних наук, старший науковий співробітник; головний редактор загальнодержавного бюлетеня "ГОВОРИ!", e-mail: govory.red@gmail.com

Доволі часто в юридичній літературі та в судових рішеннях, розпорядчих документах, офіційних відповідях державних органів трапляється інтригуюче словосполучення – функціональне правонаступництво.

 


 

При цьому термін функціональне правонаступництво відсутній у законодавстві. З огляду на це він принципово не може застосовуватися (принаймні, до внесення відповідних змін до законодавства).

 

Вказана термінологія виникла з ілюзії певної правової безвиході адміністративного судочинства. Лише в поодиноких судових рішеннях в окремих категоріях справ (справах адміністративної юрисдикції) робилися спроби мотивувати і пояснювати значення функціонального правонаступництва.

 

Функціональне правонаступництво

Поза судовими спорами адміністративного судочинства термін «функціональне правонаступництво» не застосовується взагалі, оскільки вона немає сенсу, змісту і практичного значення

 

Аргументація адміністративних судів

 

Адміністративні суди України іноді застосовують аргументацію, що складається з двох частин і полягає в такому:

 

«Відповідно до частини першої статті 104 та статті 609 Цивільного кодексу України, юридична особа припиняється в результаті передання всього свого майна, прав та обов’язків іншим юридичним особам – правонаступникам (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або в результаті ліквідації. Зобов’язання припиняється ліквідацією юридичної особи (боржника або кредитора), крім випадків, коли законом або іншими нормативно-правовими актами виконання зобов’язання ліквідованої юридичної особи покладається на іншу юридичну особу.

 

Отже, саме в результаті злиття, приєднання, поділу, перетворення (реорганізації) юридичної особи виникає правонаступництво – перехід майна, прав та обов’язків до юридичних осіб, що утворились внаслідок реорганізації.

 

Припинення юридичної особи шляхом ліквідації є підставою для припинення її зобов`язань і не передбачає правонаступництва».

 

Однак, після зваженої та практично математичної точності й посилання на конкретні норми матеріального законодавства ми спостерігаємо наступний карколомний еківок:

 

«Водночас, питання припинення юридичної особи публічного права, на відміну від ліквідації юридичних осіб приватного права, слід розглядати не лише в контексті припинення її майнових зобов’язань, позаяк така особа створювалась для виконання функцій держави чи місцевого самоврядування.

 

Відповідно, функції держави не зникають із ліквідацією юридичної особи публічного права (крім випадку повної відмови держави від виконання певних функцій, що потребуватиме відповідних змін у законодавстві), а тому, в будь-якому випадку, враховуючи принцип безперервності влади, має бути вирішено питання про «функціональне» правонаступництво юридичної особи публічного права.

 

Таким чином, при ліквідації юридична особа публічного права припиняється, але її права та обов’язки в порядку правонаступництва переходять до нової (іншої) юридичної особи. При цьому до правонаступника переходять обов’язки не тільки в частині майнових прав, а й трудових відносин, в тому числі обов’язок щодо працевлаштування працівника (переведення працівника на іншу роботу)».

 

Вважаємо неприпустимими сумнівні судові спекуляції про «слід розглядати» та «безперервність влади» хоча б тому, що остання цитована термінологія не визначається законодавством взагалі. Вона тільки «розуміється» на високих теоретичних рівнях споглядання. Проте вона не має практичного втілення, як і (слід бути відвертими), права людини та інші «високі» матерії.

 

Питання правонаступництва в цивільному та господарському праві

 

Дослідимо ст. 55 Цивільного процесуального кодексу України, яка визначає:

 

«…у разі смерті фізичної особи, припинення юридичної особи, заміни кредитора чи боржника у зобов’язанні, а також в інших випадках заміни особи у відносинах, щодо яких виник спір, суд залучає до участі у справі правонаступника відповідної сторони або третьої особи на будь-якій стадії судового процесу».

 

Дещо інакше виглядає ст. 52 Господарського процесуального кодексу України:

 

«У разі смерті або оголошення фізичної особи померлою, припинення юридичної особи шляхом реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення), заміни кредитора чи боржника в зобов’язанні, а також в інших випадках заміни особи у відносинах, щодо яких виник спір, суд залучає до участі у справі правонаступника відповідного учасника справи на будь-якій стадії судового процесу».

 

Ми не знаємо та не можемо знати (позаяк закон не містить таких вказівок), що означає «інші випадки заміни сторони у відносинах». Відтак ці конструкції та намагання «перестрибнути через голову» є незугарними та недоречними фантазіями. Вони тільки банально породжують корупційні схильності тих же суддів «впихнути невпіхуєме».

 

До речі, в господарському судочинстві таки зустрічається інша, виважена позиція судових органів:

 

«…судами обґрунтовано відхилено доводи заявника щодо наявності функціонального правонаступництва, оскільки зазначене правонаступництво відбувається у разі переходу певного обсягу компетенції від одного суб’єкта владних повноважень до іншого, що може мати місце в адміністративних правовідносинах, а не в господарських».

 

Однак при розумному підході та «умиванні рук» при цьому знову ж таки, мотивація суду викладена «взагалі», без конкретики. Вона ґрунтується на посиланні про «перехід певного обсягу компетенції» десь там, в інших судах, не в господарських, замість того, аби взяти відповідальність і чітко зазначити, що таке правонаступництво – цілковита маячня.

 

Правонаступництво – категорія матеріального, але не процесуального права

 

І яка різниця, що в одних судах правонаступництво може існувати, а в інших – не може? Це що ж виходить, що при розгляді, скажімо так, майнового спору за правилами КАС певна процесуальна можливість придумувати правонаступництво є, а за правилами ГПК чи ЦПК її не існує? Де ж тоді рівність сторін? Де дійсна безперервність і стабільність відносин, коли по одним і тим же відносинам, які можуть розглядатися в різних судах, існує просто таки прірва між можливостями?

 

Ст. 52 Кодексу адміністративного судочинства України визначає:

 

«…у разі вибуття або заміни сторони чи третьої особи у відносинах, щодо яких виник спір, суд допускає на будь-якій стадії судового процесу заміну відповідної сторони чи третьої особи її правонаступником. Усі дії, вчинені в адміністративному процесі до вступу правонаступника, обов’язкові для нього в такій самій мірі, у якій вони були б обов’язкові для особи, яку він замінив».

 

І саме ця обтічність про «вибуття або заміну сторони відносин» дає підстави фантазувати адміністративним суддям про «функціональне правонаступництво». В інших процесах судді такого собі не дозволяють.

 

Кримінальний процесуальний кодекс України, наприклад, не містить взагалі жодних тез про правонаступників та їх заміну. Зате у кримінальному процесі десятки разів можуть замінюватися правонаступники сторін. Може реорганізуватися той же цивільний позивач і припинятися юридична особа, відносно якої здійснюється кримінальне провадження. І це є більш актуальним з урахуванням тих небачених процесуальних можливостей, які виникають у результаті цієї дуже гарної схеми.

 

Тут постає слушне питання: а чому у кримінальному процесі відсутні всі ці хитрі ходи з правонаступництвами, навіть коли «дуже хочеться»? І тут, очевидно, ми підходимо до відповіді.

 

Сторони у правовідносинах і змагальність процесу

 

У колах правників чомусь існує ілюзія того, що в суді «має бути дві сторони». В суді конче треба «доскіпатися» до іншої сторони та вказати відповідача. Особливо це «відчувається» в адміністративних справах, коли йдеться про оскарження якогось нормативного акту (або обставин його застосування) давно і остаточно припиненої юридичної особи – суб’єкта адміністративних правовідносин.

 

Нормативний акт є, позивач та його палке бажання оскаржити нормативний акт – у наявності. А відповідача немає. І це просто таки заводить всіх у глухий кут. Ну от треба відповідача – і все, аби він взяв участь у розгляді справи та активно заперечував проти позову. Бо так «звикли».

 

При цьому всі чомусь забувають, що в судах розглядаються не тільки спори як категорія справ, де виникають процесуальні та матеріальні протиріччя і необхідна зовнішня боротьба, суперечка, змагання. Ніхто не дивується, коли суди розглядають ті ж справи про усиновлення, встановлення фактів, де немає альтернативної точки зору – відповідача  згідно ст. 293 ЦПК України.

 

Або ж, не викликає ні в кого подиву ситуація, коли за правилами ст. 277 ЦК України особа може захистити своє право в суді на спростування недостовірної інформації у випадку, коли поширювач інформації невідомий.

 

Кримінальне законодавство взагалі більшість діянь вважає злочинами за відсутності іншої сторони – потерпілої особи, застосовуючи конструкцію «посягання на суспільні відносини» (суспільна небезпека). Тут ні в кого не виникає запитань чи якоїсь сором’язливості або незручності через відсутність опонента.

 

Отже, насправді у випадках, коли в адміністративних правовідносинах (судочинстві) відсутня (слабко виражена) сторона відповідача (суб’єкта владних повноважень), то це не може бути перешкодою для звернення до суду. І не треба вигадувати «хитрі ходи» щодо пошуку відповідачів.

 

Коли правонаступники відсутні

 

Існували доволі цікаві органи з дуже «розмитою» компетенцією. Їх правонаступників – як функціональних, так і будь-яких вже віднайти неможливо. Це були такі органи:

 

  • Міжвідомча комісія з питань протидії протиправному поглинанню та захопленню підприємств;
  • Міністерство України у справах захисту населення від наслідків аварії на Чорнобильській АЕС;
  • Національне агентство морських досліджень і технологій при Кабінеті Міністрів України;
  • Національне агентство України з реконструкції та розвитку;
  • Національний координаційний центр адаптації військовослужбовців, звільнених у запас або відставку, та конверсії колишніх військових об’єктів тощо.

 

А що робити у випадку оскарження актів, скажімо так, урядових органів та установ АР Крим? Або Донецької чи Луганської міськради?

 

Кого шукати «функціональним правонаступником»? І навіщо?

 

Складний шлях становлення НКРЕКП

 

Проблема значно глибша, ніж здається. Сьогодні ж ми спробуємо дослідити «складний життєвий шлях» установи, до відання якої віднесено питання тарифів на електроенергію та здійснення регулятивних функцій у зазначеній сфері.

 

Існувало декілька органів державної влади з подібним функціями та схожими назвами. У новітній період української історії, відповідно до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань існувало декілька (ми нарахували три) органів державної влади з подібним функціями та схожими назвами. Всі вони на напівпобутовому рівні вважаються «одним і тим самим».

 

Ось і вони:

 

  1. Національна комісія з питань регулювання електроенергетики України

 

Національна комісія з питань регулювання електроенергетики України (код 00012701) була створена на підставі Указу Президента України 8 грудня 1994 р. № 738/94. Мотивація створення комісії – необхідність забезпечення ефективності функціонування електроенергетики та створення ринку  електроенергії  в Україні (без посилання на виконання базових законодавчих актів України в зазначеній сфері). Тобто, в побутовому вираженні вона була створена «з нуля», виходячи з необхідності заповнити «регулятивну порожнечу».

 

Указом Президента України від 14 березня 1995 р. № 213/95 було затверджено Положення про вказану Комісію та визначено напрями діяльності і компетенцію. Статус Комісії – незалежний  позавідомчий  постійно  діючий  державний орган.

 

Ця Національна комісія з питань регулювання електроенергетики України Указом Президента України 21 квітня 1998 р. № 335/98 перейменовувалась на Національну комісію регулювання електроенергетики України. Також було внесено низку змін до Положення про комісію в частині функціональних напрямів діяльності. Під такою назвою вона існувала аж до припинення її діяльності (виключення з реєстру) 15.03.2013 р.

 

Комісія була ліквідована на підставі Указу Президента України від 23 листопада 2011 р. № 1057/2011. При цьому в Указі відсутні (!) будь-які посилання на обставини правонаступництва за Комісією.

 

  1. Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики

 

Указом Президента України від 23 листопада 2011 р. № 1059/2011 на виконання   Законів   України   «Про  природні  монополії» та   «Про   електроенергетику» було створено Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики.

 

Відомості про її створення були внесені в Єдиний реєстр 08.12.2011 р. (код 38022261). Виключена вона була з реєстру (припинена) 22.11.2018 р.

 

Ця комісія була ліквідована Указом Президента України від 27 серпня 2014 р. № 693/2014. При цьому в Указі так само жодним чином не зазначається про будь-які обставини правонаступництва відносин діяльності Комісії.

 

  1. Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг

 

Указом Президента України від 27 серпня 2014 р. № 694/2014 було утворено Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг. Мотиви створення – необхідність виконання вимог Законів України «Про природні монополії», «Про електроенергетику» і «Про державне регулювання у сфері комунальних послуг». Указом Президента України не визначається будь-яких обставин правонаступництва за попередніми комісіями або їх функціями, правами та обов’язками.

 

Відомості про її створення були внесені до ЄДРПОУ (код 39369133) 29.08.2014 р. Відповідно до ЄДРПОУ ця комісія діє дотепер.

 

Указом Президента України від 10 вересня 2014 р. № 715/2014 було затверджено Положення про цю «третю» Комісію, яке також чинне на даний час (ніким не скасоване).

 

  1. Регулятор

 

Законом України від 22 вересня 2016 р. № 1540-VIII «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» було визначено таке:

 

«Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі – Регулятор), є постійно діючим центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який утворюється Кабінетом Міністрів України.

 

Особливості спеціального статусу Регулятора обумовлюються його завданнями і повноваженнями та визначаються цим Законом, іншими актами законодавства і полягають, зокрема, в особливостях організації та порядку діяльності Регулятора, в особливому порядку призначення членів Регулятора та припинення ними повноважень, у спеціальних процесуальних засадах діяльності Регулятора та гарантії незалежності в прийнятті ним рішень у межах повноважень, визначених законом, встановленні умов оплати праці членів та працівників Регулятора.

 

Регулятор є колегіальним органом, що здійснює державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб’єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг».

 

Законом не визначено співвідношення та кореляцію того, що чинна НКРЕКП (створена Указом Президента України від 27 серпня 2014 р. № 694/2014) підпадає під дію Закону України від 22 вересня 2016 р. (закон поширює свою дію на зазначену структуру), і йдеться про одну й ту саму структуру (Закон стосується діяльності вже існуючої структури, органу).

 

Закон (ст. 1) визначає, що НКРЕКП створюється Кабінетом Міністрів України. Водночас, вона була фактично та юридично створена Президентом України до ухвалення галузевого Закону).

 

Чи може закон регулювати відносини щодо статусу раніше створеного Президентом органу?

 

Обставина, що йдеться про одну і ту ж саму особу (Закон 2016 р. поширює свою дію на особу, створену 2014 р.) була обумовлена лише п. 3.4 Рішення Конституційного Суду України від 13 червня 2019 р. № 5-р/2019 (Справа № 1-17/2018(5133/16) та є «традиційною». Хоча, на наш погляд, ця обставина є вкрай спірною. За існуючою логічною практикою нормотворення і створення юридичних осіб публічного права (державних органів), насамперед, ухвалюється базовий нормативно-правовий акт вищої юридичної сили. Та вже на його виконання призначаються передбачені органи чи посадові особи. Тобто, у нашому випадку Комісію було «притягнуто за вуха» та призначено «тим, ким треба».

 

Невеликий екскурс: так, приміром, 20 листопада 2003 р. за № 1296-IV було ухвалено Закон України «Про захист суспільної моралі». Пізніше, фактично на його виконання Постановою Кабінету Міністрів України від 17 листопада 2004 р. № 1550 було затверджено Положення про Національну експертну комісію України з питань захисту суспільної моралі. Або ж 25 квітня 2019 р. за № 2704-VIII було ухвалено Закон «Про забезпечення функціонування української мови як державної». І розпорядженням Кабінету Міністрів України від 27 листопада 2019 р. № 1136-р було визначено передбаченого Законом державного уповноваженого із захисту державної мови.

 

Тобто, у зазначених випадках дотримувалася часова ієрархія нормативно-правових конструкцій. Визнавалася необхідною функція держави та запроваджувалося регулювання. Надалі, задля реалізації нормотворчої ідеї створювалась юридична особа публічного права – суб’єкт владних повноважень, який виконував визначені законом функції. Це так має бути за законодавчою логікою розвитку подій.

 

Однак наразі питання про те, чи може закон регулювати відносини щодо статусу вже раніше створеного Президентом органу та перспективи його розвитку не розглядається. У цьому світі так мало ідеального і логічно послідовного – доводиться користуватися тим, що є.

 

Діюча комісія (НКРЕКП) є «новим» органом, який не має стосунку до «старих» комісій

 

Щодо Національної комісії з питань регулювання електроенергетики України (Національної комісії регулювання електроенергетики) «зразка» 1998 року – Національної комісії, що здійснює державне регулювання електроенергетики «зразка» 2011 року – Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг «зразка» 2014 року (з урахуванням статусу Регулятора, який визначено галузевим Законом 2016 року), то жоден з наведених нормативно-правових актів не визначає будь-якого зв’язку, кореляції та залежності в частині правонаступництва за функціями, майновими (матеріальними) і процесуальними правами та обов’язкам одного органу за іншим.

 

Всі попередні НКПРЕ (НКРЕ)-НКДРЕ ліквідовувалися, припинялися остаточно та «під нуль». Так само, і НКПРЕ (НКРЕ)-НКДРЕ-НКРЕКП в кожному разі створювалися «з нуля» в усіх випадках.

 

Таким чином, дійсна НКРЕКП формально з точки зору «чистого права» не має стосунків до інших Комісій, котрі колись існували і в назві яких згадувались словосполучення «регулювання» та «електроенергетики». Схожою в них була тільки назва.

 

Вбачається безглуздою і теза про те, що нібито НКРЕКП може мінімально вносити зміни чи доповнення до актів, ухвалених попередніми (припиненими та незалежними) «регулятивними комісіями».

 

Всі внесення «змін і доповнень» є лише гарячковими несистемними спробами «залатати дірки» в нормотворчості. Вони походять від безвиході та вчиняються явно поза межами формального законодавства.

 

Допоки не існує відповідної нормативної бази про «функціональне правонаступництво», всі описані нами дії не можуть вважатися законними.

 

Ірина Кременовська,

Олексій Святогор