Для того, щоб децентралізація дійсно відбулася, мають бути сформовані сильні та спроможні об’єднані територіальні громади (ОТГ), котрі повинні забезпечувати потреби людей і відповідати науково-обґрунтованим критеріям. Особливо це стосується доступності публічних послуг для населення.

 

---

 

У попередньому матеріалі ми з вами проаналізували вихідні засади та загальні питання децентралізації на Полтавщині. А тепер можна перейти безпосередньо до вивчення перспектив формування базового рівня – громад і субрегіонального рівня – укрупнених районів.

 

Базовий рівень – громади

 

Перспективний план формування територій громад Полтавської області (далі – Перспективний план) було розроблено Полтавською обласною державною адміністрацією (зміни затверджені розпорядженням Кабінету Міністрів України від 11 листопада 2017 р. № 721).

 

Станом на сьогодні Перспективний план передбачає створення 54 (проектних) ОТГ. Згідно з Перспективним планом, для проектних ОТГ відведено лише 45,5% території.

 

Проектна ОТГ: основні параметри

 

Відповідно до аналізу основних параметрів проектних ОТГ, утворення яких передбачено Перспективним планом, середні параметри однієї проектної ОТГ є такими:

 

• чисельність населення громади – 9,1 тис. осіб;
• площа – 242,9 км²;
• кількість територіальних громад (ОМС), що об’єднуються – 4,5.

 

З огляду на наведене, наразі не є цілком зрозумілим те, чому Перспективний план охоплює лише 45,5% території області, коли він має поширюватися на всю Полтавщину. Звісно, під час виконання запланованих заходів до нього будуть вноситися суттєві уточнення. А для того, щоб децентралізація не перетворювалася на профанацію, Перспективний план повинен передбачати якомога меншу кількість неспроможних чи малоспроможних ОТГ.

 

Якщо ми – мешканці Полтавської області, хочемо сформувати дійсно спроможні ОТГ, що забезпечуватимуть потреби людей, а не провести децентралізацію «для галочки», то мусимо серйозно поставитися до врахування критеріїв, яким наші громади мусять відповідати.

 

По-перше, всі громади мають відповідати Методиці формування спроможних ОТГ. По-друге, на рівні області мають бути відсутні неспроможні ОТГ. І, по-третє, всі приміські території мають бути включені до міських ОТГ, а великі периферійні селища та села – стати центрами ОТГ.

 

В області передбачено створення 54 ОТГ

 

Також було розроблено проект моделі адміністративно-територіального устрою базового рівня області, відповідно до якого в області передбачено 54 ОТГ. З них 28 існуючих ОТГ і 29 – проектних.

 

Наразі, виходячи з того розрахунку, що ми маємо, до проекту вже закладено 5 ОТГ, що матимуть низьку спроможність. Це означає, що їхні бюджети дотаційні або матимуть низький рівень дотаційності. Питома вага таких ОТГ становить 9%.

 

Ще 24 ОТГ (44%) матимуть середню спроможність. Їхні бюджети будуть не дотаційними або матимуть низький рівень дотаційності. А решта – 25 ОТГ (47%) матимуть високу спроможність. Тобто їхні бюджети будуть не дотаційними, у переважній більшості із реверсною дотацією.

 

Середні параметри однієї проектної ОТГ дещо відрізняються від параметрів існуючих ОТГ, а саме:

 

• чисельність населення громади – 15,6 тис. осіб (збільшено на 5,5 тис. осіб);
• площа – 502 км² (збільшено на 259,1 км²);
• кількість територіальних громад (ОМС), що об’єднуються – 8,7 (збільшено на 4,2).

 

Порівняльна характеристика запропонованих варіантів формування базового рівня адміністративно-територіального устрою області

 

Параметри Перспективного плану	Затверджений перспективний план, розроблений ОДА	Модельний варіант організації місцевого самоврядування на базовому рівні з урахуванням Методики формування спроможних громад
Кількість проектних ОТГ	45	54
Середньостатистичні параметри 1 ОТГ:
чисельність населення	9,1 тис. осіб	15,6 тис. осіб (+ 5,5 тис. осіб, порівняно із попереднім варіантом, без врахування міст Полтава та Кременчук)
площа	242,9 км2	502,0 км2 (+ 259,1 км2, порівняно із попереднім варіантом)
кількість територіальних громад (ОМС), що об’єднуються	4,5	8,7 (+ 4,2 порівняно із попереднім варіантом)
Спроможні ОТГ:
низька (високий рівень дотаційності бюджетів);	21 ОТГ (48%)	5 ОТГ (9%)
середня (не дотаційні або мають низький рівень дотаційності);	13 ОТГ (29%)	24 ОТГ (44%)
висока (не дотаційні, бюджети із реверсною дотацією).	10 ОТГ (23%)	25 ОТГ (47%)

 

Субрегіональний  рівень – укрупнені райони

 

Формування моделі АТУ субрегіонального рівня здійснювалося на основі моделі АТУ базового рівня. Межі одиниць АТУ субрегіонального рівня (укрупнених районів) повинні відповідати межам проектних укрупнених адмінтеродиниць базового рівня (громад), а не межам існуючих адміністративних (сільських) районів.

 

Також моделювання адміністративно-територіального устрою субрегіонального рівня здійснювалося з урахуванням аналізу територій юрисдикції реалізації повноважень існуючої системи територіальних органів центральних органів виконавчої влади (далі – ЦОВВ).

 

На прикладі Полтавської області проаналізовано ситуацію з організацією територіальних підрозділів 6 ЦОВВ, які мають міжрайонні територіальні підрозділи в області, зокрема:

 

• Національна поліція;
• Державна фіскальна служба;
• Пенсійний фонд України;
• Фонд соціального страхування України;
• Державна служба геодезії, картографії та кадастру;
• Державне агентство водних ресурсів.

 

Як ми будемо отримувати публічні послуги

 

Аналіз розміщення міжрайонних територіальних підрозділів ЦОВВ показав, що їх розташування не є раціональним. На практиці це призведе до того, що мешканці одного і того ж  населеного пункту для отримання відповідних послуг у кожному міжрайонному територіальному підрозділів ЦОВВ змушені будуть їхати у різні міста – туди, де, власне, вони розміщені.

 

Так, наприклад жителі Котелевського району обслуговуються у 5 різних містах (селищах):

 

• Гадяцькому об’єднаному управлінні Державної фіскальної служби, яке знаходиться на відстані 101 км від районного центру;
• Гадяцькому відділі Національної поліції, що знаходиться на відстані 101 км від районного центру;
• Чутівському міжрайонному управлінні Пенсійного фонду України, що знаходиться на відстані 60 км від районного центру;
• Диканському міжрайонному управлінні Фонду соціального страхування України, що знаходиться на відстані 44 км від районного центру;
• Новосанжарському міжрайонному управлінні водних ресурсів, що знаходиться на відстані 105 км від районного центру;
• Диканському окружному суді, що знаходиться на відстані 44 км від районного центру;
• Миргородській місцевій прокуратурі, що знаходиться на відстані 106 км від районного.

 

Крім того, жителі Котелевського району отримують послуги в районному центрі, селищі Котельва, де знаходяться територіальні підрозділи таких ЦОВВ:

 

• Державна міграційна служба України;
• Державна служба з надзвичайних ситуацій;
• Державна служба зайнятості;
• Державна виконавча служба;
• Державна казначейська служба України;
• Державна служба статистики;
• Державна служба геодезії, картографії та кадастру.

 

Доступність публічних послуг для населення

 

Давайте розберемося, наскільки розміщення адміністративних центрів одиниць АТУ субрегіонального рівня враховує існуючу територіальну організацію влади районного рівня у регіоні. Адміністративний центр укрупненого району повинен співпадати з одним із існуючих районних центрів області. Такі центри є існуючими полюсами економічного, соціального та культурного розвитку кожного регіону.

 

Якщо виходити з тих положень, які закладено до Перспективного плану, то площа території одиниць АТУ субрегіонального рівня та географічне розташування центрів одиниць АТУ субрегіонального рівня загалом враховують територіальну доступність до центрів одиниць АТУ базового рівня (громад). Нагадаю, що середня відстань до центру одиниць АТУ субрегіонального рівня має становити 30-40 км. Вимоги стосовно доступності стосуються також і периферійних територій – тобто територій, які найбільш віддалені від центрів ОТГ.

 

Відповідно до проведеного аналізу територіальної організації влади в Полтавській області (райдержадміністрації, райради, тероргани ЦОВВ, окружні суди та місцева прокуратура) ми бачимо, що найбільшу концентрацію таких органів влади мають такі міста області:

 

• Полтава – обласний центр. У місті розміщенні усі обласні підрозділи ЦОВВ, ОДА, обласні суди та прокуратура.
• Кременчук – місто обласного значення. У місті розміщено 6 міжрайонних та 7 районних терпідрозділів ЦОВВ, місцева прокуратура та окружний суд.
• Лубни – місто обласного значення. У місті розміщено 5 міжрайонних та 7 міськрайонних терпідрозділів ЦОВВ, місцева прокуратура та окружний суд.
• Миргород – місто обласного значення. У місті розміщено 5 міжрайонних та 7 міськрайонних терпідрозділів ЦОВВ, місцева прокуратура та окружний суд.
• Гадяч – місто обласного значення. У місті розміщено 3 міжрайонних та 7 міських терпідрозділів ЦОВВ, окружний суд.
• Карлівка – місто районного значення. У місті розміщено 3 міжрайонних та 7 районних терпідрозділів ЦОВВ, окружний суд.
• Хорол – місто районного значення. У місті розміщено 3 міжрайонних та 7 районних терпідрозділів ЦОВВ.

 

В інших містах районного значення (в тому числі у районних центрах)  розміщено меншу кількість таких установ.

 

Медичні послуги вторинного рівня

 

І, безперечно, одне з найважливіших питань для людей – як буде побудовано систему надання медичних послуг вторинного рівня. Територіальна організація системи надання медичних послуг передбачає створення 4 госпітальних округів. Їх центрами мають стати міста Полтава, Кременчук, Лубни та Миргород (розпорядження КМУ від 22 березня 2017 р. № 198-р).

 

Оскільки центрами госпітальних округів визначені міста, у яких розміщено найбільшу кількість органів влади чи їх територіальних підрозділів, та які фактично є центрами економічно-соціальної активності, відповідно до цього запропоновані населені пункти можна розглядати як проектні адміністративні центри одиниць АТУ субрегіонального рівня (укрупнених районів).

 

Після проведеного аналізу територіальної доступності до міст — центрів госпітальних округів, встановлено, що межі та склад госпітальних округів області може повністю відповідати межам та складу модельним одиницям АТУ субрегіонального рівня, окрім корегування, враховуючи межі Сенчанської ОТГ (Північний госпітальний округ) та Решетилівської ОТГ (Східний госпітальний округ).

 

Таким чином, у Полтавській області змодельовано систему АТУ субрегіонального рівня у складі 4 укрупнених районів з відповідними адміністративними центрами:

 

• м. Полтава, у складі 19 громад, площею 9158,6 км² з населенням 597,7 тис. осіб;
• м. Кременчук, у складі 13 громад, площею 6137,9 км² з населенням 397,6 тис. осіб;
• м. Лубни, у складі 12 громад, площею 6816,9 км² з населенням 223,1 тис. осіб;
• м. Миргород, у складі 13 громад, площею 6542,5 км² з населенням 219,2 тис. осіб;

 

Характеристика проектних одиниць АТУ субрегіонального рівня (укрупнених районів) Полтавської області

 

Назва адміністративного центру	Кількість громад у складі району	Площа об’єднаного району, км2	%, від загальної площі області	Населення району, тис. осіб	%, від загальної чисельності населення області
м. Полтава	19	9158,6	32,0	597,7	41,6
м. Кременчук	13	6137,9	21,4	397,6	27,7
м. Лубни	12	6816,9	23,8	223,1	15,5
м. Миргород	13	6542,5	22,8	219,2	15,2
РАЗОМ	57	28655,9		1437,6

 

Перспективи втілення запланованих заходів

 

Модель територіальної організації влади, яку ми з вами розглянули, потребує подальшого аналітичного і фінансового обґрунтування. Зокрема, вона повинна враховувати запропоновану проектну модель адміністративно-територіального устрою базового рівня (громади) та субрегіонального рівня (укрупнені райони).

 

Цим питанням надалі буде займатися Полтавська облдержадміністрація. Але якісне виконання цього завдання неможливе без участі у роботі центральних органів виконавчої влади. Тому до роботи з обґрунтування Персективного плану та всіх супутніх проектних документів мають долучитися органи Національної поліції, Державної фіскальної служби, Пенсійного фонду України та інших державних структур, які у майбутньому втілюватимуть заплановані заходи у життя на рівні кожної громади.