Олександр Задніпрянський
Latest posts by Олександр Задніпрянський (see all)
З прийняттям у 2014 р. Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні і, зокрема на Полтавщині триває децентралізація.
Як ми вже розповідали, сьогодні одним з лідерів впровадження адміністративно-територіальної реформи по праву є Житомирщина. Зараз з 328 колишніх сільських, селищних та міських рад тут утворено 45 об’єднаних територіальних громад (далі – ОТГ), що об’єднали третину населення регіону, яке мешкає на половини площі всієї області. А сьогодні ми знову повертаємося до такої актуальної теми, як децентралізація, та зосередимося на тому, які можливості й перспективи для цього є на Полтавщині.
Передавання повноважень і фінансове забезпечення їх виконання
Для уникнення непотрібних інсинуацій давайте спочатку пригадаємо, що являє собою децентралізація за визначенням. Це процес поступового перетворення, що супроводжується посиленням спроможності органів місцевого самоврядування реалізовувати певні повноваження. Таких груп повноважень є дві: власні та делеговані. Тобто під час децентралізації відбувається передавання повноважень та їх фінансового забезпечення. Одночасно відбувається трансформація, а саме укрупнення первинного суб’єкта місцевого самоврядування – громад, і таке об’єднання має ґрунтуватися виключно на добровільних засадах.
На сьогодні реформування місцевого самоврядування здійснюється в існуючому правовому полі. Іншими словами, воно не потребує внесення тих чи інших змін до Конституції України. Територіальні громади у різних областях нашої країни продовжують об’єднуюватися на добровільних засадах.
Але водночас на шляху досягнення основної мети – зробити громади успішнішими, а публічні послуги для людей – більш доступними, досі існують суттєві перешкоди. Передусім, перешкоди виникають через те, що система система місцевого самоврядування та адміністративно-територіального устрою залишилися нереформованими. І тому, навіть з урахуванням активного об’єднання територіальних громад, вони зберігають значну частину наявних у них проблем.
Європейський досвід показує, що успішні практики реформування місцевого самоврядування, котрі мають забезпечити сталий регіональний розвиток, полягають у забезпеченні реалізації принципу субсидіарності та посиленні спроможності органів місцевого самоврядування всіх рівнів реалізовувати власні та делеговані повноваження.
Першочергові завдання на шляху реалізації реформи місцевого самоврядування
У 1997 р. Україною була ратифікована Європейська хартія місцевого самоврядування. Цей документ є базовим, бо він визначає те, без чого жодна реформа не буде ефективною – а саме, критерії. Зокрема критерії визначають вимоги, яким повинні відповідати місцевого самоврядування на районному рівні. До таких критеріїв належать визначення повноважень, матеріальних і фінансових ресурсів, питання інфраструктури тощо. Якщо брати до уваги дані критерії, то в деяких областях України є нерозв’язані проблеми, що не дозволяють сформувати органи місцевого самоврядування, які б відповідали вимогам, необхідним для ефективного виконання покладених на них завдань і функцій.
Втім, це зовсім не означає, що процес децентралізації слід згорнути чи взагалі відмовитися від нього. Просто слід розуміти, що реалізація реформи в такому разі проходитиме з порушенням запланованої етапності її впровадження. Крім того, потребують врегулювання взаємовідносини органів місцевого самоврядування ОТГ і місцевих органів виконавчої влади. Що стосується останніх, то це територіальні органи центральних органів виконавчої влади та райдержадміністрації, що здійснюють свої повноваження на районному рівні. У випадках, коли такі громади сформовані у межах усієї території району, є гостра потреба у розмежуванні їх повноважень і повноважень районних рад.
Усунення дублювання і розмежування повноважень
Практична трансформація адміністративно-територіальних одиниць базового рівня спричинила потребу подальшого реформування органів місцевого самоврядування, територіальної організації влади та адміністративно-територіального устрою і на субрегіональному рівні та укрупнення районів.
Так, відповідно до Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад», об’єднана територіальна громада отримує прямі міжбюджетні відносини у випадку визнання її спроможною. За цих умов об’єднані територіальні громади створюють свої виконавчі структури для здійснення повноважень, визначених законом. У переважній більшості це повноваження, що здійснюються відповідно районними держадміністрацією та радою.
В той же час у районі, у межах якого створюється така об’єднана територіальна громада, як правило залишаються декілька територіальних громад, які не прийняли рішення об’єднатися з іншими територіальними громадами. В такому разі у виконавчому органі районної ради – районній державній адміністрації, зберігаються структури, які забезпечують реалізацію визначених законом повноважень і для таких територіальних громад. При цьому навантаження на працівників таких структур є дуже низьким. Таким чином, спостерігається дублювання таких повноважень та нераціональне використання як кадрових, так і фінансових ресурсів, що спрямовуються на їх виконання.
Моделювання системи адміністративно-територіального устрою на прикладі Полтавської області
Аналіз практичної територіальної організації територіальних органів центральних органів виконавчої влади також свідчить про відсутність єдиних підходів та критеріїв для формування їх мережі на районному рівні.
Суб’єктами законодавчої ініціативи вже робилися спроби унормувати питання територіальної основи. Втім, вони наразі не доведені до логічного завершення. Якби цю задачу було виконано, то сьогодні це допомогло б удосконалити систему органів влади та місцевого самоврядування на усіх рівнях адміністративно-територіального устрою країни. Як приклад, Кабінетом Міністрів свого часу було розроблено та подано до Верховної Ради законопроект «Про основні засади адміністративно-територіального устрою України» (реєстр. 8051). Законопроект був підтриманий відповідним Комітетом Верховної Ради України, однак 04.03.2020 р. його було відкликано.
На виконання Плану заходів з реалізації нового етапу реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні на 2019-2021 роки, затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 23 січня 2019 року № 77-р., Директоратом з питань розвитку місцевого самоврядування, територіальної організації влади та адміністративно-територіального устрою Мінрегіону спільно з групою експертів із геоінформаційного моніторингу реформи децентралізації здійснено моделювання системи адміністративно-територіального устрою (далі – АТУ) базового та субрегіонального рівня та територіальної організації влади на прикладі Полтавської області.
Область обрано з урахуванням результатів практичного формування ОТГ (ОТГ утворено на 32,5% загальної площі області) та затвердженого Урядом перспективного плану формування територій громад області (перспективним планом передбачено формування ОТГ на 51,5% загальної площі області). У загальному рейтингу реформи децентралізації, який формується Мінрегіоном, Полтавська область займає 17 місце.
Загальна характеристика області
Площа:
- загальна — 28,7 тис. км2,
- ОТГ і міст обласного значення (далі – МОЗ) в області — 9,354 тис. км2 (32,5% від загальної площі області);
Населення:
- загальна чисельність — 1411,9 тис. осіб,
- ОТГ і МОЗ області — 890,1 тис. осіб (70,1% від загальної чисельності населення області).
Кількість територіальних громад в області (ОМС), до добровільного об’єднання — 503. Кількість ОТГ в області — 48. Серед них – 2 ОТГ утворилися шляхом приєднання до міста обласного значення суміжних територіальних громад (Гадяч, Горішні Плавні). Загалом об’єднано 180 територіальних громад області (36% від їх загальної кількості до об’єднання).
Моделюванню проектної системи АТУ передував аналіз існуючого стану щодо добровільного об’єднання територіальних громад в області. Було досліджено питання фактичного укрупнення первинного суб’єкта АТУ та місцевого самоврядування – громад. На основі проведеного дослідження було складено проект перспективного плану, з яким ми незабаром ознайомимо наших читачів.
Отже, як бачимо, загальні характеристики свідчать про те, що Полтавська область має достатньо можливостей для того, щоб досягти гідних результатів. А головне – є воля та бажання людей долучитися до загальної справи і разом здолати всі наявні перешкоди. Оскільки у межах однієї статті неможливо охопити весь масштаб теми, про більш конкретні практичні питання децентралізації на базовому рівені (громади) та субрегіональному рівні (укрупнені райони) ми поговоримо у наступних публікаціях.